美国征信机构监管的法律机制
添加时间：2015-12-04 08:30:52 来源：中国征信杂志
美国的征信业最早出现在19世纪中期，经历了快速发展期、法律完善期、并购整合期以及成熟拓展期四大发展阶段，逐步壮大并已经形成了较完整的市场主导模式的个人征信体系。与之相对应，美国对于征信机构的干预较少，通过建立有关信用管理的多部法律，对个人征信机构形成了全面的监管体系。
美国征信机构发展及其监管法律框架概述
美国征信业的发展
美国的征信业始于1841年，早期的征信机构是由各个地区的商家分别发起设立的非营利性组织。随着消费信贷业务的扩张以及信用卡的出现及推广，信息收集成本较高、没有足够竞争实力的部分小型地区性私营征信机构逐渐被收购、兼并，在21世纪初最终形成了益百利（Exprian）、艾克飞（Equifax）、环联（Trans Union）三家全国性大型信用公司垄断的局面。此外，还剩下的400多家信用报告机构大多规模较小，为需求量较低的一次性客户以及为某个专门的市场或行业提供服务。
美国征信业的特点
在市场化的过程中，美国的个人征信业呈现出以下特点。
第一，美国的个人征信机构应信用交易的需求而产生，以营利为目的收集、加工个人的信用信息，其设立、经营和退出均按照市场化方式和原则运作，金融机构以合同、协议的形式与征信机构建立信息互利共享关系。第二，个人征信机构是独立于政府、中央银行和金融机构的第三方，美国政府没有设置市场准入方面的特别管制，给予征信行业充分的竞争。第三，征信机构收集的信息十分广泛，私人部门和政府公共信息部门都进入信息收集范围，并囊括了金融、电商、电信业、零售业等数据。
个人征信机构监管的法律框架
由于在征信过程中消费者的个人信息可能会被滥用，从20世纪70年代起，美国开始立法对征信行业进行规制。美国有关信用管理的法律框架主要以《公平信用报告法》（Fair Credit Reporting Act，FCRA）为核心。目前有效的法律主要包括：《诚实租借法》、《信用卡发行法》、《公平信贷机会法》、《公平信用结账法》、《住房抵押披露法》、《社区再投资法》、《公平债务催收作业法》、《电子资金转账法》、《储蓄机构解除管制和现金控制法》、《甘恩-圣哲曼储蓄机构法》、《公平信用和贷记卡披露法》、《公平信用和贷记卡披露法》、《信用修复机构法》等，这些法律分别从信用报告、平等授信、债务催收、信贷和租赁等方面对消费者信用进行保护，而《公平信用报告法》及其革新法对个人信用信息的采集和共享做出了明确规定，在征信机构的监管方面影响尤为重大，在下文的具体监管行为中将对其进行阐述。
值得注意的是，由于美国实行联邦制，州政府在名义上有权为保护个人隐私而规范信用征信业，但是根据美国国会通过的《公平与准确信用交易法》（The Fair and Accurate Credit Transaction Act of 2003，FACTA,简称《交易法》），州与地方政府不得采取比《公平信用报告法》更加严格的标准，防止州政府制定标准更严格的金融隐私保护措施，确保信用信息在美国境内的自由流动。
多部门共同监管体系
美国对征信业的监督管理主要是基于保护消费者权益这一原则，多个部门共同行使对征信机构监管的权力。
以联邦贸易委员会为主要的政府监管
美国联邦贸易委员会是对征信业监管的法律权威解释和主要执法单位，管辖的范围包括信用报告协会、消费者信用报告或调查机构、信用卡公司、零售企业、提供消费者信贷的金融机构等，对个人数据的采集、信用评分报告的出售和个人隐私的保护等方面进行规定和监督；辅助执法单位有联邦储备委员会、财政部的货币监理局、联邦存款保险公司、国家信用联盟和储蓄监督办公室，这些机构在各自所监管的范围内对被监管机构的征信行为进行规制，根据法律的要求制定实施条例和执行指引，供征信活动相关机构在业务运营中执行，并对信息处理机构的操作合规性进行监督检查，对信息加工者违法行为进行处罚并解决争议。
消费者金融保护局
《2010消费者金融保护法案》（Consumer Financial Protection Act of 2010，下简称《法案》）发布后，美国在联邦储备系统之下成立了消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB，以下简称消保局），将分散在联邦贸易委员会、联邦储备委员会、联邦存款保险公司等机构的监管职权集中到消保局中。消保局可以监管各类银行和非银行机构，包括资产规模在100亿美元以上的信贷机构和各类金融中介，而且可以独立制定监管条例并监督实施。
《法案》第1002条明确了消保局规制的“金融产品或服务”，其中包括向消费者提供的信用和贷款服务、向消费者提供信用咨询、收集、分析、维护或提供关于消费者记录的信息或其他账户信息。
法案列举了包括《公平信用报告法》、《公平信贷机会法》等18部法律作为在新的金融消费者保护框架下消保局的监管依据。同时，消保局具有宽泛的规则制定权，可以在其认为是必要或者适当的情况下，制定规则、发布命令和指引。
尽管联邦贸易委员会、联邦储备委员会等审慎监管机构的职能被移交给了消保局，但是上述机构并未完全丧失在消费者金融保护方面的职能，消保局与审慎监管机构在对被监管对象采取行动时需相互协调。
联邦贸易委员会和消保局在2012年签署了一项合作协议，以协调保护消费者的权力，避免执法监管的重复。通过该合作协议，联邦贸易委员会和消保局在几个方面达成共识：协调执法活动；协商制定规则和指南；合作进行消费者教育；共享消费者投诉信息。由于该份合作协议的有效期限为3年，因此双方在2015年1月签署了一份延长合作的备忘录，并于2015年3月签署了2015年-2018年双方合作备忘录，以继续双方在以上方面的协调合作。
而对于征信机构的监管，直到2012年消保局才发布了具体对个人征信机构监管的规则。根据此规则，消保局主要监管的是年收入超过700万美元的征信机构（约30家），同时消保局还有根据《法案》和《公平信用报告法》制定规则的权力，并根据前文所述的合作协议与联邦贸易委员会进行合作。对于这些征信机构，消保局会进行定期检查，审查征信机构的制度和程序，并进行现场调查，与工作人员进行访谈，并要求随时向其提交报告。消保局主要注重监管三个方面：信贷机构或者其他主体向征信机构提供的数据是否正确；数据是否被正确处理；争端解决机制是否有效。
以《公平信用报告法》为"主"的具体法律监管
《公平信用报告法》
《公平信用报告法》于1970年制定，1971年开始实施，20世纪90年代以来进行了后续修订，主要包括1999年《金融服务现代化法》（GLBA）与2003年《公平与准确信用交易法》（《交易法》），旨在保护所有消费者的基本权利，确保信用报告的准确性。该法案规定了消费者报告代理机构即征信机构、信用报告使用者、信用信息原始提供者的行为准则，征信机构必须保证在进行信息征集和使用过程中保持公正、客观，并做到对个人隐私权的尊重，这是数据征集和使用的基本原则。该法案授权联邦贸易委员会为主要的监管机构，但是其他联邦机构（如联邦储备委员会）也需要根据该法案监管其所负责的机构。
《公平信用报告法》中第603（d）条明确了消费者报告的范围。“消费者报告”是指信用报告机构提供的有关消费者的信用价值、信用状况、信用能力、一般名誉、个人消费特点或生活方式的任何书面的、口头的或其他形式的信息，这些信息被部分或全部地运用或准备用于确定一个消费者的某种资格。
对于消费者信用报告收集的信息，《公平信用报告法》没有进行过多限制，《公平信用报告法》第607条（b）款要求消费者信用报告机构必须采取合理的程序收集消费者的有关信息，以最大可能保证报告内容的准确性，避免提供不准确的信息。一般而言，消费者信用报告主要包括个人身份信息、信用历史、公开记录和查询请求四部分内容。
同时，《公平信用报告法》第603（d）条第（2）款规定了以下信息不被包含在消费者报告中：任何仅包含制作机构与消费者之间的交易或经历信息的报告，有关联关系的个体之间进行的信息交换，信用卡或类似业务的发行人直接或间接做出的任何对信贷展期的授权或批准或其报告。
个人信用报告还包括“调查性消费者报告”，通过对该消费者的邻居、朋友、同事或其熟人以及对他有所了解的人进行访问而获得有关消费者品性、一般名誉、个人消费特点或生活方式等信息。调查性消费者报告并不是随时都可以制作的，其制作必须是得到消费者的请求。
个人的正面信息和负面信息都会被包含在内，但是除了犯罪记录之外，个人的负面信息在经过一定的时间之后可以被删除，而个人的正面信息会被永久保存在个人信用报告之中。
《公平信用报告法》要求征信机构在没有对其内容更新前，不能反复公开超过3个月的消费者报告，并在第605条（d）-（f）规定在报告中应当包括的特定信息以提高报告内容的准确性。
《公平信用报告法》第604条规定了消费者报告机构仅能在有限的情形中披露个人信用报告，如与信贷有关业务、签订保险合同、商业交易、基于法院要求、就业目的、取得政府机构许可、为证明儿童扶养的个人支付能力等，除此之外不得用于其他任何民事、行政或刑事诉讼程序或者其他目的，也不得因预见将来会允许的目的而发布消费者报告。任何其他目的，需要法院的决议或该消费者的同意。特别地，消费者的医疗信息在未得到消费者的同意前不能被发送给借贷机构、保险公司或者其雇主。
信用报告中如果出现不正确的信息，征信机构只负有监督信息提供者采取相应措施的责任，对错误造成的结果本身不承担责任，《公平信用报告法》要求征信机构运用合理的程序来保证最大化信息的准确性，将错误造成的结果的责任转往错误信息的提供者身上，同时鼓励消费者去发现信用报告的错误。消费者对于信用报告提出争议之后，接收争议的机构必须要进行重新调查或者在收到异议后30日内将该信息从报告中删除。
在信用报告中恶意包含了或为故意损害消费者权益而包含虚假信息的情况下，消费者可以对征信机构、信息的使用者、或任何向征信机构提供信息的人提起涉及信息报告的诽谤、侵犯隐私或过失侵权的诉讼。
此外，对于不公平行为或欺诈行为或商业活动，联邦贸易委员会可以根据《公平信用报告法》第5B节规定采取强制措施，不考虑该主体是否在从事商业活动或符合联邦贸易委员会法的其他管辖条件。更进一步，联邦贸易委员会可在美国地区法院启动民事诉讼，对任何违反《公平信用报告法》的人主张民事罚款。
《公平信用报告法》针对以下两种危害性较为严重的行为，规定了刑事责任：第一是以欺诈方式获取他人信用信息的，应被单处或并处罚款或两年以下的监禁；第二是以征信机构的职员或雇员未经授权而故意对他人信用信息进行披露的，应被单处或并处罚款或2年监禁。
《金融服务现代化法》（GLBA）
《金融服务现代化法》于1999年颁布，标志着美国金融业混业经营时代的到来，金融机构可以设立金融控股公司、通过金融控股公司下属的子公司分别从事银行、证券、保险等业务。出于对子公司在进行交叉营销和销售时可能会侵害客户隐私权的考虑，《金融服务现代化法》的第五章中设立了有关保护客户隐私的条款，强调对消费者权益的保障，规定金融机构有义务确保客户信息的安全与机密性，主要包括向第三方披露个人信息的具体政策和程序、消费者的拒绝权（opt-out）等。
《交易法》
《交易法》关注了在《公平信用报告法》中未被关注的身份盗窃行为，旨在打击欺诈消费者的行为和身份盗窃行为，规定了消费者获得其信用报告的权利、在怀疑成为诈骗受害者时设置提示的权利、个人账户截断、建立合理的消费者报告销毁程序等。
小结
根据前述对于美国征信监管模式的论述以及在《公平信用报告法》之下具体的监管，美国征信机构监管体制呈现以下特点：
第一，针对个人信用信息进行专门的立法。美国针对个人征信制定了专门的法律，前述已经列举了美国法律中专门针对个人征信的法案，这些法案用以规范金融机构的授信和个人征信机构的业务行为，构成了美国个人征信体系正常运转的法律环境。如此，美国的消费者在发现信用报告出错的情形下不必求助于名誉权，而可以直接依据专门的法律进行起诉。
第二，监管职权分散，实行多部门共同监管。美国个人征信行业是由于市场需求自发产生和发展壮大的，美国联邦政府没有设立个人征信专门的监管机构，与征信有关的监管职权是由有关个人征信立法而授权给相关部门的。尽管在《法案》出台后成立的消保局在一定程度上将分散的监管权集中在其手中，但实际上其仍是“多头监管”的一环，仅仅负责监管其中的部分个人征信机构。
第三，保障信息自由流通。美国的个人征信制度是在市场发展中自发形成的，而征信业的发展反过来又促进了美国经济的发展，美国经济的快速发展很大程度上也是得益于信用工具的充分应用。因此，相比于更加严格保护个人隐私的欧洲来说，美国更加强调流通与利用是信息的价值所在。对应于私营个人征信机构为主的美国市场，美国政府并不进行特别管制，而是重视发挥行业自律机制的作用。
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